V. Senihi KİTAPÇI – Şehir Plancısı
Özet
Bu çalışma, Türkiye’de yaygın biçimde kullanılan “şehircilik ilkeleri” ve “planlama esasları” kavramlarının işlevini sorgulamakta; bu kavramların farklı ülkelerde nasıl konumlandığını karşılaştırmalı olarak incelemektedir. Çalışmanın temel tezi, Türkiye’de şehircilik ilkelerinin planlamayı yönlendiren normatif çerçeveler olmaktan çok, planları sonradan denetleyen yargısal ölçütler haline geldiğidir. Bu durum, ilke sayısının artmasına rağmen planlama öznesinin (plancı) zayıflamasına yol açmaktadır. İngiltere’de politika-çerçeve temelli, ABD’de ise etik-profesyonel temelli planlama rejimleri ile karşılaştırma yapılarak üçlü bir tipoloji ele alınmıştır.
Anahtar kelimeler: şehircilik ilkeleri, planlama esasları, planlama rejimleri, kamu yararı, karşılaştırmalı planlama
1. Giriş
Türkiye’de şehircilik ilkeleri üzerine neredeyse herkes konuşur; ancak bu ilkelerin neyi yönettiği, kimi bağladığı ve hangi aşamada devreye girdiği konusunda ortak bir mutabakat yoktur. Bu belirsizlik basit bir kavramsal eksiklik değil, Türkiye’de planlamanın nasıl işlediğine dair yapısal bir göstergedir. Şehircilik ilkeleri, planlama sürecini kuran ilkeler olmaktan ziyade, planlama tamamlandıktan sonra devreye giren ve çoğu zaman geriye dönük bir denetim dili üreten kavramlar haline gelmiştir.
Bu çalışmanın temel iddiası şudur: Türkiye’de şehircilik ilkeleri planlamayı güçlendirmemekte; aksine planlama öznesinin yerini alan soyut bir yargısal söylem üretmektedir. İlke sayısının artması, planlamanın kurumsal kapasitesini artırmamış; karar üretme sorumluluğunu plancılardan alarak yargı ve bilirkişilik mekanizmalarına doğru kaydırmıştır. Türkiye’de mekânsal planlama alanında “şehircilik ilkeleri” ve “planlama esasları” kavramları gerek mevzuatta gerekse yargı kararlarında sıklıkla kullanılmaktadır. Ancak bu kavramların içerikleri, sınırları ve işlevleri konusunda ortak ve tutarlı bir çerçeveden söz etmek güçtür. Planlama eğitiminde ilkeler çoğu zaman ezber listeler halinde aktarılmakta; uygulamada ve bilirkişilik süreçlerinde ise aynı ilkeye dayanarak birbirleriyle çelişen değerlendirmeler yapılabilmektedir.
Bu çalışmanın çıkış noktası, söz konusu kavramsal belirsizliğin tesadüfi değil, Türkiye’de planlamanın kurumsal ve hukuki örgütlenme biçimiyle doğrudan ilişkili olduğudur. Bu bağlamda temel soru şudur: Şehircilik ilkeleri kimin için vardır ve neyi denetler?
2. Türkiye’de Şehircilik İlkelerinin Normatif–Yargısal Karakteri
Bu bölüm, Türkiye’de şehircilik ilkelerinin neden kaygan, yoruma açık ve çelişkili sonuçlar üretebilen bir zemine dönüştüğünü açıklamayı amaçlamaktadır. Tartışma, ilkelerin kurumsal kökeni, soyutluk düzeyi ve yargı–bilirkişilik pratiği içindeki fiilî işlevi üzerinden ilerlemektedir.
2.1. İlkenin Kurumsal Köken Sorunu
Türkiye’de şehircilik ilkeleri, hukukun temel ilkeleri gibi uzun tarihsel süreklilikler içinde oluşmuş, kurumsal olarak tanımlanmış ve anlamı görece sabit kavramlar değildir. Roma hukukundan bu yana gelişen evrensel hukuk ilkelerinin aksine, şehircilik ilkeleri belirli bir kurucu metne, tekil bir kuruma veya ortak bir doktriner çerçeveye dayanmaz. Farklı dönemlerde farklı yazarlar, bilirkişiler, yargı kararları ve idari uygulamalar tarafından ekleme, çıkarma ve yorumlamalarla şekillenmiş dağınık bir kavramsal alan söz konusudur.
Bu durum, şehircilik ilkelerinin normatif gücünü artırmak yerine, onları soyut, kaygan ve sınırları belirsiz bir söylem alanına dönüştürmektedir. Türkiye’de şehircilik ilkeleri büyük ölçüde plan belgesine yöneliktir. İlke, planın içeriğini önceden kuran bir çerçeve olmaktan ziyade, plan yapıldıktan sonra onun hukuka uygunluğunu sınayan bir ölçüt olarak işlev görür. Danıştay kararlarında sıkça rastlanan “kamu yararına aykırılık”, “plan bütünlüğünün bozulması” veya “kademeli birlikteliğe uyulmaması” gibi ifadeler bu durumu açık biçimde yansıtır.
2.2. Belirsizlik ve Bağlayıcılık Paradoksu
Şehircilik ilkelerinin en dikkat çekici özelliği, içeriklerinin belirsizliğine karşın yargısal süreçlerde son derece bağlayıcı sonuçlar üretebilmesidir. İlkeler açık tanımlara sahip değildir; ancak plan iptallerinde gerekçe oluşturabilecek kadar güçlüdür. Bu durum, belirsizlik ile yaptırım gücü arasında yapısal bir paradoks yaratmaktadır.
Planlama sürecinde takdir yetkisi kullanan aktörlerin sorumluluğu, bu belirsizlik nedeniyle büyük ölçüde yargı ve bilirkişilik mekanizmalarına devredilmektedir. Sonuçta ilke, planlamayı yönlendiren bir ön kabuller seti olmaktan çıkmakta; planı sonradan yargılayan bir ölçüte dönüşmektedir. Şehircilik ilkelerinin dikkat çekici bir özelliği, belirsiz fakat bağlayıcı olmalarıdır. İlkeler açık tanımlara sahip değildir; ancak yargı kararlarında plan iptaline gerekçe oluşturabilecek kadar güçlüdür. Bu durum, planlama sürecinde takdir yetkisini kullanan aktörlerin (plancılar, idareler) sorumluluğunun önemli ölçüde yargıya devredilmesine yol açmaktadır.
2.3. İlke Enflasyonu ve Öncelik Sorunu
Zaman içinde yeni ilkelerin eklenmesi (sürdürülebilirlik, katılım, yaşam kalitesi, dirençlilik vb.), kavramsal netliği artırmamış; aksine ilke repertuarını genişleterek yorum alanını daha da muğlaklaştırmıştır. Ortaya çıkan tablo, çok sayıda ilkenin aynı anda geçerli olduğu; ancak bu ilkeler arasında herhangi bir öncelik, ağırlık veya hiyerarşi tanımının bulunmadığı bir sistemdir.
Bu noktada kritik bir hukuk sorusu ortaya çıkmaktadır: Bir plan, ilke ve esasların tamamını aynı anda ve eşit düzeyde karşılamak zorunda mıdır? Kamu yararına ve birçok ilkeye uygun olduğu kabul edilen bir planın, tek bir ilke veya esasla uyumsuzluğu iptal gerekçesi olabilir mi? İlke ve esaslar arasında açık bir önceliklendirme ve ağırlıklandırma yapılmadığı sürece, bu sorunun nesnel bir yanıtı bulunmamaktadır. Zaman içinde yeni ilkelerin eklenmesi (sürdürülebilirlik, katılım, yaşam kalitesi vb.) kavramsal netliği artırmamış; aksine ilke repertuarını genişleterek yorum alanını daha da muğlaklaştırmıştır. Sonuçta ortaya çıkan tablo, çok ilke – zayıf yönlendirme şeklinde özetlenebilir.
3. Karşılaştırmalı Çerçeve: Üç Planlama Rejimi
Bu çalışmada, şehircilik ilkelerinin işlevi bakımından üç ideal-tip planlama rejimi tanımlanmaktadır.
3.1. Normatif–Yargısal Planlama Rejimi (Türkiye)
- Merkez özne: Plan
- İlkenin işlevi: Hukuka uygunluk testi
- Yaptırım: Yargısal iptal
Bu rejimde plan, hem planlama sürecinin hem de denetimin merkezindedir. İlke, planın doğruluğunu sınayan normatif bir ölçüte dönüşmüştür. Plancı, büyük ölçüde teknik bir aracı konumundadır.
3.2. Politika–Çerçeve Planlama Rejimi (İngiltere)
- Merkez özne: Politika
- İlkenin işlevi: Hedef yönlendirme
- Yaptırım: İdari ve politik revizyon
İngiltere’de ulusal planlama çerçevesi (NPPF), bağlayıcı ilke listelerinden ziyade açık politika hedefleri sunar. Planlar bu hedeflere ulaşmak için kullanılan esnek araçlardır. Soru, “plan doğru mu?”dan çok “amaçlar gerçekleşiyor mu?”dur.
3.3. Etik–Profesyonel Planlama Rejimi (ABD)
- Merkez özne: Plancı
- İlkenin işlevi: Mesleki davranış standardı
- Yaptırım: Etik ve meslekî sorumluluk
ABD’de AICP etik kodu, planlamayı yürüten profesyonelin kamu yararına uygun davranmasını esas alır. İlkeler doğrudan plana değil, plancının karar alma sürecine yöneliktir.
4. Tartışma: İlke Enflasyonu, Yargısal Meşruiyet ve Öznenin Kaybı
Türkiye’de şehircilik ilkelerinin yargısal süreçlerdeki merkezi rolü, kamuoyunda çoğu zaman olumlu bir meşruiyet zeminine sahiptir. Özellikle çevresel tahribat, kamu zararları veya açık planlama hataları içeren planlara karşı açılan iptal davalarında, soyut ilkeler kamu yararını savunan kişi ve kurumlar için etkili bir araç işlevi görmektedir. Bu yönüyle şehircilik ilkeleri, ‘olumsuz’ planların durdurulmasını mümkün kılan koruyucu bir kalkan olarak algılanmaktadır.
Ancak bu görünür ve meşru kullanım biçimi, sistemin daha geniş ve çoğu zaman görünmeyen bir yüzünü örtmektedir. Plan iptal davalarının büyük bölümü, bireylerin veya parsel sahiplerinin kişisel etkilenmeleri üzerinden açılmakta; bu davalar kamuoyunda yankı bulmamaktadır. Asıl sorunlu bilirkişilik pratikleri de çoğunlukla bu dosyalarda ortaya çıkmaktadır.
Bu bağlamda şehircilik ilkeleri, kimi zaman herhangi bir somut analiz yapılmaksızın, raporun son paragrafında hangi ilke veya esasın nasıl ihlal edildiği açıkça belirtilmeden ‘şehircilik ilke ve esaslarına aykırıdır’ ifadesiyle sonuçlandırılabilmektedir. Aynı plan için bir aşamada uygunluk görüşü veren bir bilirkişi heyetinin, başka bir aşamada farklı bir heyet tarafından aykırı bulunabilmesi, ilkenin kendisinden çok yorum alanının sınırsızlığına işaret etmektedir.
Bu durum, bireysel bilirkişilerin niyetlerinden bağımsız olarak, ilke ve esasların kurumsal olarak tanımlanmamış olmasının doğrudan bir sonucudur. İlke, nesnel bir kontrol aracı olmaktan çıkmakta; davanın seyrine göre şekillenen serbest bir yorum alanına dönüşmektedir.
Karşılaştırmalı analiz, Türkiye’de şehircilik ilkelerinin neden işlevsel bir yönlendirme aracı olmaktan uzaklaştığını açıklamaya imkân vermektedir. İlke sayısının artması, planlama kalitesini otomatik olarak yükseltmemektedir. Aksine, ilkenin kime ait olduğunun belirsizleşmesi, planlama öznesinin silikleşmesine yol açmaktadır.
Türkiye örneğinde ilke, ne plancının etik sorumluluğunu güçlendirmekte ne de açık politika hedefleri üretmektedir. İlke, çoğu zaman yargısal bir söylem olarak sonradan devreye girmektedir. Bu durum, planlamanın kurucu değil, reaktif bir faaliyete dönüşmesine neden olmaktadır.
5. Sonuç: Şehircilik İlkelerini Yeniden Düşünmek
Bu çalışma, Türkiye’de şehircilik ilkelerinin bir ‘normlar bütünü’ olmaktan ziyade, planlamanın yerine geçen bir yargısal söylem alanı oluşturduğunu göstermektedir. İlke sayısındaki artış, planlamanın niteliğini yükseltmemiş; tersine, planlama kararlarının üretildiği aşamayı zayıflatmıştır. Bugün şehircilik ilkeleri, planlamayı yönlendiren araçlar değil, planlamanın eksikliğini telafi etmeye çalışan kavramlar olarak kullanılmaktadır.
Bu durum sürdürülebilir değildir. İlkenin bu biçimde kullanımı, her planı potansiyel olarak iptal edilebilir hale getirmekte ve planlamayı kurucu bir faaliyet olmaktan çıkararak savunmacı bir pratiğe dönüştürmektedir. Şehircilik ilkeleri ya açık biçimde plancıya bağlanan etik-profesyonel ilkelere dönüştürülmeli ya da politika hedefleriyle ilişkilendirilerek sınırları net çizilmiş yönlendirici çerçeveler haline getirilmelidir. Aksi halde ilke enflasyonu devam edecek; planlama ise öznesiz, belirsiz ve kırılgan bir faaliyet olarak varlığını sürdürmeye mahkûm olacaktır.
Bu çalışma, şehircilik ilkelerinin sayısını artırmanın değil, ilkenin adresini netleştirmenin esas sorun olduğunu savunmaktadır. Türkiye’de planlama pratiğinin güçlenebilmesi için iki olası yön tartışmaya açılmalıdır:
- İlkelerin plancıya bağlanarak etik-profesyonel bir çerçeveye kavuşturulması,
- İlkelerin politika hedefleriyle ilişkilendirilerek planların esnek araçlar haline getirilmesi.
Her iki durumda da, şehircilik ilkelerinin yargısal denetim aracı olmanın ötesine geçmesi ve planlama sürecinin kurucu unsurları haline gelmesi gerekmektedir.
Şehircilik ilkeleri, planlamayı yönlendiren araçlar değil, planlamanın eksikliğini telafi etmeye çalışan kavramlar olarak kullanılmaktadır.
_______________
Bu metin, yazarın ileride yapacağı ampirik ve dokümantasyon temelli çalışmalar için kavramsal bir zemin oluşturmayı amaçlamaktadır. Bu metin, Türkiye’de şehircilik ilkeleri tartışmasını “liste” düzeyinden “rejim” düzeyine taşıma çabasındadır...
