KENT TOPRAĞINDA MÜLKİYET HAKKININ SINIRI
Tarihsel, Hukuki ve Karşılaştırmalı Bir Değerlendirme
Türkiye'de kentsel arazi mülkiyeti tartışmalarında sıklıkla karşılaşılan bir refleks vardır: mülkiyet hakkı, dokunulmaz ve tarih üstü bir gerçek gibi savunulur. Oysa bu "kutsallık" algısının kendisi tarihsel bir üründür ve üstelik çok da eski değildir. Türkiye'deki mülkiyet rejimi, kadim bir geleneğin doğal uzantısı değil; 19. yüzyılda Batı kapitalizmine eklemlenme sürecinde hukuki olarak kurgulanmış bir yapıdır. Dolayısıyla değiştirilemez değildir.
Türkiye'de toprak mülkiyetine ilişkin hukuki tartışmada Anayasa Mahkemesi'nin tutumu belirleyicidir. Mahkeme kamu yararını 'bireysel, özel çıkarlardan ayrı ve bunlara üstün olan toplumsal yarar' olarak tanımlamış; bu tanıma dayalı olarak kentsel taşınmaz üzerindeki mülkiyet hakkının kamu yararı gerekçesiyle sınırlandırılabileceğini onaylamıştır. Kılıç'ın işaret ettiği gibi, pek çok ülkede bu sınırlandırma fiilen uygulanırken Türkiye'de imar mevzuatı mülk sahibinin haklarını ön planda tutmaya devam etmektedir (Kılıç, 2022).
Bu ekte üç soruyu birlikte ele alıyoruz: Bu topraklarda mülkiyet rejimi nasıl oluştu? Anayasa mülkiyeti gerçekten "mutlak" bir hak olarak mı tanımlıyor? Ve başka ülkeler kentsel rantı nasıl düzenliyor?
Osmanlı'dan Cumhuriyet'e: Mülkiyet Rejiminin Kuruluşu
19. yüzyıla kadar Osmanlı toprak rejiminin büyük bölümü Miri Arazi statüsündeydi. Bu sistemde mülkiyet bugünkü gibi tekil değil, parçalıydı: toprağın kuru mülkiyeti (rakabe) devlete, kullanım hakkı (tasarruf) çiftçiye aitti. Kişi toprağı ekip biçebilir ama satamaz, vakfedemez, devletin izni dışında devredemezdi. İnalcık'ın tespitiyle bu sistemde toprak bir "meta" değil, "kamusal bir üretim aracı"ydı.
Bugün ulusal değer gibi sunulan tapu rejiminin kökü 1858 Arazi Kanunnamesi'ne dayanır. Bu dönüşüm halkın refahı için değil, Osmanlı'nın Batı'ya entegrasyon sürecinde borçlarını ödemek ve yerel eşrafı sisteme bağlamak amacıyla gerçekleşti. İslamoğlu'nun gösterdiği gibi 1858 Kanunnamesi bir "özgürleşme" değil, devletin vergi toplamak için mülkiyeti tescil etme çabasıydı, toprağın piyasalaşmasının ilk adımıydı. 1876 Mecelle ile mülkiyet hakkı "mutlaklık" kazandı. Cumhuriyet ise 1927 Tapu Kanunu ile bu yapıyı devraldı ve pekiştirdi. Keyder'in analizinde belgelediği gibi, böylece hem kırsal hem de kentsel burjuvazi Batılı anlamda mülkiyet güvencesine kavuştu.
Bugün rantın mülkiyet üzerinden şahsileştirilmesini meşrulaştırmak için başvurulan "kadim gelenek" argümanı, tarihsel gerçekliğe dayanmaz. Aksine, bu topraklardaki asıl köklü gelenek toprağı kamusal bir kaynak olarak görme anlayışıdır. İslam hukukundaki "emanet" kavramı da aynı çerçeveyi sunar: mülkün asıl sahibi kamudur; birey o mülkü ancak toplum yararına uygun kullandığı sürece elinde tutabilir. Topçu'nun ifadesiyle, toprağın çalışmadan elde edilen kazanca dönüşmesi İslam ahlakıyla bağdaşmaz.
Anayasa Mülkiyeti "Mutlak" Tanımlamıyor
Mülkiyet hakkı tartışmalarında Anayasa'nın 35. maddesi çoğu zaman sanki gökten inmiş değişmez bir kural gibi okunur. Oysa maddede açıkça şu ifade yer alır: "Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz." Bu, kısıtlamanın sonradan eklenen bir istisna değil, hakkın içsel sınırı olduğunu belirtir.
Mümtaz Soysal bu noktayı güçlü biçimde formüle etmiştir. Soysal'a göre mülkiyet sahibi olmak topluma karşı bir "sosyal ödev" yüklenmektir; mülkiyet hakkı ancak toplumun çıkarlarına hizmet ettiği sürece meşrudur. Soysal aynı zamanda kritik bir ayrım yapar: insanın kendi emeğiyle edindiği, içinde yaşadığı ya da bizzat işlediği mülkiyet ile salt spekülasyon, rant ve sermaye birikimi için tutulan mülkiyet aynı korumaya tabi olmamalıdır. Soysal bu ilişkiyi bir metaforla özetler: "Mülkiyet hakkı, kamu yararı denilen denizdeki bir ada gibidir. Adanın sınırlarını deniz belirler. Deniz yükselirse ada küçülür; bu mülkiyetin gaspı değil, kamu yararının doğal genişlemesidir."
Anayasa Mahkemesi kararları bu yorumu somutlaştırır. Kıyılar meselesinde AYM özel mülkiyeti reddederken "doğal ve müşterek kaynak" mantığını kullanmış; kıyıların "herkesin eşitlik ve serbestlikle yararlanmasına" açık olması gerektiğini vurgulamıştır. Kamulaştırma bedellerini düzenleyen kararlarda mahkeme, spekülatif rantların kamu tarafından ödenmesinin zorunlu bulunmadığını açıkça ifade etmiştir: "Toprak, fiilen hangi amaçla kullanılıyorsa değeri odur." Tarım arazilerinin korunmasına ilişkin kararında ise AYM, "sınırlı ve yenilenemez bir kaynak" olan toprağın mülkiyet hakkının bu kaynağı yok etme pahasına kullanılamayacağını hükme bağlamıştır.
Bu kararlar birlikte mülkiyetin mutlak olmadığını, toprağın özel bir kategori olduğunu ve kamu yararının mülkiyet hakkının içsel sınırını oluşturduğunu ortaya koymaktadır.
İmar Hakkı Kime Ait?
Bir tarım arazisi imara açıldığında, o toprağın fiziksel hiçbir özelliği değişmez. Değişen tek şey, plancının paftaya çizdiği bir çizgidir. Kamu eliyle yaratılan bu değerin mülk sahibine "hak" olarak geçmesinin rasyonel bir temeli yoktur.
İmar hakkı, toprağın doğasından doğmaz. Toplumsal bir ihtiyaçtan kaynaklanır ve kamu kararıyla verilir. Bu nedenle imar kararıyla oluşan değer artışı mülk sahibinin emeğinin değil, kamunun kararının ürünüdür. Keleş ve arkadaşlarının çalışmasında da belgelenen bu yaklaşıma göre imar hakkı elde etmeden önce sahip olunan değer ile imar hakkı elde ettikten sonra ortaya çıkan değer arasındaki fark, doğrudan kamuya ait olmalıdır (Keleş vd., 1999).
Avrupa'da Karşılaştırmalı Örnekler
Bu sav teorik değildir; pek çok ülke farklı araçlarla hayata geçirmiştir.
İngiltere, 1947 Town and Country Planning Act ile toprağın mülkiyetini geliştirme hakkından ayırdı ve geliştirme haklarını kamulaştırdı. O günden bu yana bir İngiliz vatandaşı arsa satın aldığında yalnızca o toprağın mevcut kullanım değerini satın alır; "imar potansiyeli" devletin elindedir. İmar izni verildiğinde oluşan değer artışı Section 106 anlaşmaları ve Community Infrastructure Levy aracılığıyla sosyal konuta, altyapıya ve kamusal hizmetlere aktarılır.
Fransa'da belediyeler ön alım hakkı aracılığıyla stratejik alanlarda piyasaya doğrudan alıcı olarak girebilir; bu hem spekülasyonu frenler hem de kamunun sosyal konut üretmesini mümkün kılar. İsviçre, imar kararıyla oluşan değer artışının en az yüzde yirmisini federal yasayla zorunlu olarak tahsil eder. Avusturya'nın Viyana'sında büyük ölçekli alanlarda inşa edilen konutların üçte ikisinin sosyal konut olması zorunludur. İspanya'da geliştiriciler planlanan alanın imar hakkının belirli bir yüzdesini belediyeye bedelsiz devretmekle yükümlüdür.
Bu örneklerin ortak paydasını tek cümleyle özetlemek mümkündür: Modern şehircilik, toprağın mülkiyeti ile o toprağın geliştirme hakkının birbirinden hukuken ayrılmasıyla başlar. Türkiye'de bu iki kavramın iç içe geçmişliği planlamayı mülkiyetin esiri kılmaktadır.
Barınma Hakkı ile Rant Arasındaki Ayrım
Bu çalışmanın mülkiyete itirazı, bireyin toprağına itiraz değildir. Ayrım açık biçimde konulmalıdır: bir vatandaşın kendi toprağında ailesiyle yaşayacağı evi yapması barınma hakkıdır ve planlama bu hakkı bedelsiz sunmalıdır. Ancak o toprağın kamu kararıyla yüz katı değer kazanması kamusal bir sürecin ürünüdür ve o pay kent halkının müşterek ihtiyacı için geri alınmalıdır.
Soysal'ın emek ve ranta dayalı mülkiyet ayrımı bu çerçeveyi anayasal zemine oturtur: devlet emeğiyle evini yapanı korumalı, ama toprağı finansal spekülasyon aracına dönüştürenin rantını toplumsallaştırmalıdır.
Anayasa mülkiyetin kamu yararı için sınırlanabileceğini zaten söylüyor. Eksik olan şey bu sınırlamanın teknik araçları ve bu araçları işletecek ortak iradedir. Türkiye hem kendi tarihsel geleneğinde hem anayasal çerçevesinde hem de emsal oluşturmuş yargı kararlarında bu iradeyi temellendirmek için yeterli zemine sahiptir. Gereken, o zemini planlamanın kurucu ilkelerinden biri haline getirmektir.
Kaynakça:
Harvey, D. (2013). Asi Şehirler (Çev. Ahmet Ergenç). İstanbul: Metis Yayınları.
İnalcık, H. Osmanlı İmparatorluğu'nun Ekonomik ve Sosyal Tarihi.
İslamoğlu, H. Osmanlı İmparatorluğu'nda Devlet ve Köylü.
Keyder, Ç. Türkiye'de Devlet ve Sınıflar.
Kartal, S.K. (1977). Kent Toprağında Özel Mülkiyet Hakkının Doğurduğu Sorunlar. Amme İdaresi Dergisi, 10(2).
Keleş, R., Geray, C., Emre, C. & Mengi, A. (1999). Kentsel Toprak Rantının Kamuya Kazandırılması. Ankara: Türkiye Kent Kooperatifleri Merkez Birliği Yayını.
Kılıç, S. (2022). Kent imarı ve planlaması üzerine etik düşünceler. Kent Araştırmaları Dergisi. (Kabul: 17.10.2022)
Soysal, M. Anayasanın Anlamı.
Topçu, N. İslam ve İnsan / Ahlak Nizamı.
